在《中国审计》杂志2023年第19期实务栏目发布

推广政府购买服务是党中央、国务院部署的一项重点工作，是创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变、全面实施绩效管理的一项重要改革举措。2020年1月，财政部公布了《政府购买服务管理办法》（以下简称《管理办法》），对购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动的实施、合同及履行、监督管理和法律责任等作了规定，明确了“负面清单”。2022年和2023年，财政部就如何做好本年度政府购买服务改革重点工作进行了具体部署和专项整治，政府购买服务的重要性愈加凸显。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，加强政府购买服务的审计监督至关重要。本文基于审计实践，围绕政府服务购买主体和内容、预算编制和执行、绩效管理、政府购买服务改革等方面的审计重点进行论述。

一、政府购买服务的合规性审查

（一）政府购买服务主体审查

《管理办法》规定，政府购买主体只能是各级国家机关，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。审计中需关注行政机关下属事业单位为预算单位的情况，重点关注教育、卫生等下属事业单位较多的领域。结合国库集中支付数据、合同内容和事业单位收入情况，对比财政部门发布的《政府购买服务指导性目录》，审查指导目录内事项未由行政机关购买，而由行政机关下属的公益一类事业单位购买，或由行政机关购买，而承接主体为行政机关下属公益一类事业单位的情况。

（二）政府购买服务内容审查

《管理办法》规定，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务，不包含“负面清单”中的6项内容。审计中需结合账务和国库集中支付数据，关注行政机关购买的服务是否有“负面清单”禁止的内容。详细查阅购买服务合同和服务资料，重点关注是否购买行政决策、行政许可、行政处罚等政府应直接履职的事项，或借政府购买服务名义变相用工，将人员招录、聘用，以劳务派遣方式用工，设置公益岗等纳入政府购买服务，以及借政府购买服务名义变相举债融资，将工程、工程和服务打包的项目、融资行为等纳入政府购买服务。

（三）事业单位提供公共服务审查

事业单位性质不同，提供公共服务的方式不同，其中，公益一类事业单位由财政全额拨款向社会提供公共服务，公益二类事业单位可作为承接主体向社会提供公共服务。审计中需重点关注事业单位提供公共服务是否存在未直接履职的问题。审计人员通过查阅事业单位账务数据和采购合同，审查公益一类事业单位是否向第三方采购了自身应履职的事项，致使出现既通过财政拨款养人，又同时花钱采购服务的行为；审查公益二类事业单位是否存在承接后未直接提供服务，而是购买外包服务，形成了行政机关的转包代理和隐形购买主体，从而一边收取服务费，一边当“甩手掌柜”。

二、政府购买服务的程序性审查

《管理办法》规定，政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。采购环节按照政府采购相关法律法规执行，采购完成后与确定的承接主体签订书面合同，且履行期限一般不超过1年。

（一）政府购买服务预算编制审查

购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况，如实、准确编制政府购买服务预算。审计中可利用大数据分析工具，对本地区的政府购买服务预算和政府采购预算进行关键词和金额分析，重点关注集中采购目录内和采购限额标准以上的服务项目是否编制政府采购预算，政府购买服务预算内是否有工程、货物等非服务内容，政府购买服务金额填列是否准确等情况。

（二）政府购买服务购买程序审查

购买主体应根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素组织购买。审计中需查阅购买服务文件、合同和第三方的信用、资质等，重点关注购买主体是否存在将同一事项拆分来规避政府采购，是否存在先使用后补手续，承接主体是否具备相应的承接条件或资质等问题。

（三）政府购买服务合同签订审查

政府购买服务合同的签订、履行、变更，应遵循民法典和政府购买服务管理办法的相关规定。审计中需查阅相关购买服务文件和合同，重点关注是否按照政府采购文件的约定签订采购合同，合同是否明确服务的内容、期限、数量、质量、价格，以及采用的资金结算方式等具体内容。同时，审查各方权利义务事项和违约责任等要素是否完整，是否依法予以公告，合同期限是否超出1年，合同超出1年的购买内容是否具备相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小等特点。

三、政府购买服务的绩效性审查

《管理办法》规定，购买主体要加强政府购买服务项目履约管理，开展绩效执行监控，督促承接主体严格履行合同；财政部门可以根据需要对政府购买服务整体工作或重点项目开展绩效评价。购买主体及财政部门应将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。

（一）重点项目预算绩效管理审查

绩效评价结果与政策调整、预算安排挂钩可从源头上提高财政资源配置的科学性和精准性，提高资金整体绩效。审计中需查阅财政部门开展的绩效管理资料和年初预算资料，重点关注财政部门是否对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，是否对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展事前绩效评估、重点绩效评价或全周期绩效评价。通过与下一年度预算相关联，关注绩效评价结果应用情况，是否优先保障了绩效评价较好的项目，是否严格按照评价报告的调减金额调减了相应预算，是否对认定不安排预算的项目在下一年度安排了预算。

（二）购买主体预算绩效管理审查

行政机关作为购买服务主体，是购买服务的第一责任人，应强化对承接主体的日常监督和管理，定期对所购服务实施情况开展绩效评价，及时掌握项目进展和质效，并按照合同约定向承接主体支付款项。审计中需结合账务、国库集中支付、预算绩效管理数据，重点关注政府购买服务绩效目标设置是否指向明确、合理可行、细化量化，是否存在超进度付款、拖欠服务费等情况；调阅承接主体的政府购买服务项目台账，利用大数据分析方法，对服务系统后台数据或服务情况进行统计分析，关注是否存在服务覆盖不到位、服务内容未完成、服务标准设置不合理等情况；通过实地核查或电话问询的方式，重点关注项目实施进度和绩效目标实现情况，是否存在服务质量不高、受益对象不满意、第三方管理不规范等情况。

四、政府购买服务的改革性审查

2022年党中央、国务院提出了精准提供基本公共服务、强化城乡社区服务功能、大力拓宽就业渠道、提高医疗卫生服务能力、优化养老服务供给、促进教育公平与质量提升等发展目标任务，各地区应进一步加大政府购买服务改革力度，充分发挥政府购买服务对于改善公共服务、创新社会治理和提升政府支出绩效的积极作用，更加有力地服务于党和国家重大战略。

（一）政府购买服务管理审查

加强政府购买服务全过程管理，需着力提升政府购买服务管理的规范化、精细化、信息化水平。审计中应重点关注政府购买服务政策落实和宣传情况，查阅本地区财政部门出台的相关政策文件，关注是否严格落实国家及省市有关改革要求，明确政府购买服务主体和制定政府购买服务指导性目录，是否采取有力措施，加大政府购买服务工作宣传和培训力度，确保参与政府购买服务工作人员准确把握相关政策、背景知识及操作规范。

（二）重点领域购买服务改革审查

深入推进多领域政府购买服务改革是服务党和国家重大战略的有效举措，审计中需重点关注在城乡社区、教育卫生、社会保障、乡村振兴等重点领域的政府购买服务情况。通过向预算单位发放政府购买服务情况调查表、电话问询、爬取互联网数据等多种方式，详细了解本地区在重点领域的政府购买服务情况，结合相关政策，关注是否存在应购买公共服务未购买或购买不足未实现全面覆盖,是否坚持尽力而为、量力而行的原则，做到优先保障困难群体。

（三）事业单位政府购买服务改革审查

政府向公益二类事业单位购买服务，有利于激发事业单位内在活力。审计中需调取本地区财政部门梳理的现由公益二类事业单位承担、通过预算拨款方式安排、适合通过市场化方式提供的服务事项，结合年初预算数和国库集中支付数据，重点关注相应事项经费预算是否由事业单位调整至主管部门本级，并转为通过政府购买服务方式实施。查阅公益二类事业单位账务和年初预算数据，关注公益二类事业单位承接政府购买服务取得的收入，是否纳入事业单位预算统一核算。

（作者：山东省济南市槐荫区审计局 姚文娟）